David
Hume
Idée d’une république
parfaite
Traduit par Philippe
Folliot (juillet 2008)
Professeur de Philosophie au lycée Jehan Ango de Dieppe
De
IDEA OF A PERFECT
COMMONWEALTH
in
Political discourses
Edinburgh, A. Kincaid et A. Donaldson
1752
Idée d’une république
parfaite
Traduction de Philippe Folliot
Il
n’en est pas des formes de gouvernement comme des autres inventions
artificielles, où une vieille machine peut être mise au rebut si l’on en
découvre une autre mieux faite et plus précise et où des essais peuvent être
pratiqués sans danger, même quand le succès est douteux. [1] Un gouvernement établi a un avantage infini du fait
même qu’il est établi, le gros de l’humanité étant gouverné par l’autorité, non
par la raison, et n’attribuant de l’autorité qu’à ce qui se recommande par son
ancienneté. Le rôle d’un sage magistrat, qui respecte ce qui porte le poids de
l’âge, n’est donc pas de se prêter à d’obscurs bricolages ou de tenter des
expérimentations sur la seule foi de prétendus arguments et de la philosophie,
et, s’il essaie de faire certaines améliorations pour le bien public, encore
doit-il ajuster ses innovations, autant que possible, à l’ancienne structure et
conserver les principaux piliers et supports de la constitution.
Les
mathématiciens d’Europe ont été très divisés sur cette question : quelle
forme un navire doit-il avoir pour être le mieux adapté à la navigation ?
C’est à juste titre que l’on pense que Huygens, qui trancha la controverse,
obligea le monde savant et le monde commercial bien que Colomb ait navigué
jusqu’en Amérique et que Sir Francis Drake ait fait le tour du monde sans cette
découverte. Comme nous devons reconnaître qu’une forme de gouvernement peut
être plus parfaite qu’une autre indépendamment des mœurs et des humeurs des
hommes particuliers, pourquoi ne pourrions-nous pas rechercher quelle est la
plus parfaite de toutes, même si les gouvernements courants, mal faits et
imprécis, semblent servir les desseins de la société et même s’il n’est pas
aussi facile d’établir un nouveau système de gouvernement que de construire un
navire d’un nouveau modèle ? De tous les sujets qu’un esprit humain peut
concevoir, c’est certainement le plus digne de curiosité. Qui sait – dans le
cas où la controverse serait tranchée par le consentement universel des sages
et des savants – si, dans le futur, l’occasion ne pourrait pas s’offrir de
mettre la théorie en pratique soit par la dissolution de quelque vieux
gouvernement, soit par l’association d’hommes voulant en former un nouveau dans
quelque partie lointaine du monde ? Dans tous les cas, il serait
avantageux de savoir quel est le type de gouvernement le plus parfait pour que nous
soyons capables d’en rapprocher autant que possible une constitution réelle ou
une forme de gouvernement par de légers changements et innovations qui ne
troubleraient pas trop la société.
Tout
ce que je prétends faire dans le présent essai, c’est de ranimer ce sujet de
spéculation ; et je livrerai donc mon sentiment en aussi peu de mots que
possible. Une longue dissertation sur cette question, je le crains, ne conviendrait
pas du tout au public, enclin à considérer ces recherches comme inutiles et
chimériques.
Tous
les projets de gouvernement qui supposent une grande réforme des mœurs des
hommes sont manifestement imaginaires. De cette nature sont la République
de Platon, l’Utopia de Sir Thomas More. L’Océana est le seul
modèle de république [2] de quelque valeur qui ait été jusqu’à présent offert
au public.
Les
principaux défauts de l’Océana semblent être les suivants. Premièrement,
son roulement est peu pratique car il exclut par intervalles des hommes des
emplois publics, quelles que soient leurs capacités. Deuxièmement, sa
loi agraire est impraticable. Les hommes auront tôt fait d’apprendre l’art –
que l’on pratiquait dans la Rome antique – de dissimuler leurs biens en
utilisant des hommes de paille jusqu’à ce qu’enfin l’abus devienne si courant
que même l’apparence de retenue disparaîtra. Troisièmement, l’Océana ne
fournit pas de garanties suffisantes pour la liberté et le redressement des
torts. Le sénat doit proposer et le peuple consentir et, de cette façon, le
sénat non seulement dispose d’un veto sur le peuple mais, ce qui est plus
grave, l’exerce avant le vote du peuple. Si le veto du roi était de même nature
dans la constitution anglaise et pouvait empêcher un projet de loi de venir
devant le parlement, le roi serait un monarque absolu. Comme son veto suit le
vote des chambres, il n’a pas de grandes conséquences. Telle est la différence
dans la manière d’organiser les choses. Quand un projet de loi populaire a été
débattu au parlement, qu’il est venu à maturité, que tous ses avantages et
inconvénients ont été mis dans la balance et pesés et qu’il est ensuite
présenté à l’assentiment du roi, peu de princes oseraient prendre le risque de
rejeter le désir unanime du peuple. Mais, si le roi étouffait dans l’œuf un
projet de loi qui ne lui agrée pas (comme ce fut le cas pendant quelques temps
dans le parlement écossais avec les lords des articles), le gouvernement
britannique n’aurait pas de balance et les torts ne seraient jamais redressés.
Et il est certain que les excès de pouvoir, dans un gouvernement ne viennent
pas tant des nouvelles lois que du fait de négliger de remédier aux abus qui
viennent fréquemment des anciennes lois. Un gouvernement, dit Machiavel, doit
souvent être ramené à ses principes originels. On peut donc dire que, dans l’Océana,
tout le pouvoir législatif est entre les mains du sénat, et Harrington
avouerait que c’est là une mauvaise forme de gouvernement, surtout après
l’abolition de la loi agraire.
Voici
une forme de gouvernement contre laquelle je ne puis découvrir aucune objection
importante.
Que
la Grande Bretagne et l’Irlande, ou un territoire d’une étendue égale, soient
divisées en 100 comtés et chaque comté en 100 paroisses, ce qui fait en tout
10.000. Si le pays que nous nous proposons d’ériger en République [3] est plus petit, nous devons diminuer le nombre de
comtés, mais que ce nombre ne soit pas inférieur à 30. Si le pays est plus
grand, il serait meilleur d’agrandir les paroisses ou de mettre plus de
paroisses dans un comté plutôt que d’augmenter le nombre de comtés.
Que tous les propriétaires fonciers
d’une terre de 20 livres de rente par an des paroisses rurales et les
propriétaires des paroisses urbaines d’un bien de 500 livres [4] se réunissent annuellement dans l’église paroissiale
et qu’ils choisissent par élection un propriétaire du comté pour être leur
député et nous appellerons ce dernier le représentant du comté.
Que
les 100 représentants, deux jours après leur élection, se réunissent au
chef-lieu de comté et choisissent par élection, dans leur propre corps, 10 magistrats
de comté et un sénateur. Il y a donc dans toute la république [5] 100 sénateurs, 1100 magistrats de comté et 10.000
représentants de comté. Nous donnerons à tous les sénateurs l’autorité des
magistrats de comté et à tous les magistrats de comté l’autorité des
représentants de comté.
Que
les sénateurs se réunissent dans la capitale et qu’ils reçoivent tout le
pouvoir législatif de la république, [6] le pouvoir de guerre et de paix, le pouvoir de donner
des ordres aux généraux, aux amiraux et aux ambassadeurs et, en bref, toutes
les prérogatives d’un roi britannique, à l’exception de son veto.
Que les représentants du comté se réunissent dans leurs comtés respectifs et qu’ils aient tout le pouvoir législatif de la république, [7] les questions se décidant à la majorité des comtés. En cas d’égalité des suffrages, que le sénat ait la voix prépondérante.
Toute
nouvelle loi doit d’abord être débattue au sénat et, si elle est rejetée et que
dix sénateurs insistent et protestent, elle doit être envoyée [8] aux comtés. Le sénat, s’il le veut, peut joindre à la
copie de la loi les raisons de l’adopter ou de la rejeter.
Comme
il serait peu pratique de rassembler touts les représentants des comtés pour
chaque loi insignifiante dont on a besoin, le sénat a le choix de
transmettre [9] la loi soit aux magistrats du comté, soit aux
représentants de comté.
Les
magistrats, quoique la loi leur soit soumise, peuvent, s’ils le veulent,
convoquer les représentants et soumettre l’affaire à leur jugement.
Que
la loi soit soumise par le sénat aux magistrats de comté ou aux représentants,
une copie de la loi doit être envoyée à chaque représentant huit jours avant
l’assemblée afin qu’ils délibèrent, et même si la décision est transmise par le
sénat aux magistrats, si cinq représentants de comté ordonnent aux magistrats
d’assembler l’ensemble de la chambre des représentants et de soumettre
l’affaire à leur jugement, les magistrats doivent obéir.
Les
magistrats du comté ou ses représentants peuvent donner au sénateur du comté la
copie de la loi qui doit être proposée au sénat et, si cinq comtés s’accordent
sur le même ordre, la loi, même refusée par le sénat, doit venir devant les
magistrats ou les représentants du comté, telle qu’elle est contenue dans
l’ordre des cinq comtés.
Une
vingtaine de comtés peut, par un vote de ses magistrats ou de ses
représentants, exclure un homme de toute charge publique pour une année. S’ils
sont trente, l’exclusion peut être de trois ans.
Le
sénat a le pouvoir d’exclure un ou plusieurs membres de son propre corps, sans
qu’ils puissant être réélus dans la même année. Le sénat ne peut pas exclure
deux fois dans la même année le sénateur du même comté.
Le
sénat sortant conserve son pouvoir pendant trois semaines après l’élection
annuelle des représentants du comté. Alors tous les nouveaux sénateurs se
réunissent à huis-clos en conclave comme les cardinaux et, par une élection
complexe comme celle de Venise ou de Malte, ils choisissent les magistrats
suivants : un protecteur qui représente la dignité de la république [10] et préside le sénat, deux secrétaires d’Etat et six
conseils, un conseil d’Etat, un conseil de la religion et du savoir, un conseil
du commerce, un conseil des lois, un conseil de guerre et un conseil de
l’amirauté, chaque conseil étant formé de cinq personnes. Il faut aussi six
commissaires au trésor et un commissaire principal. Tous doivent être
sénateurs. Le sénat nomme aussi tous les ambassadeurs auprès des cours
étrangères, qu’ils soient ou non sénateurs.
Le
sénat peut reconduire dans leur fonction un ou tous ces membres mais il doit
les réélire chaque année.
Le
protecteur et les deux secrétaires siègent et votent au conseil d’Etat. La
fonction de ce conseil est de s’occuper de toute la politique étrangère. Le
conseil d’Etat siège et vote dans tous les autres conseils.
Le
conseil de la religion et du savoir inspecte les universités et le clergé. Le
conseil du commerce inspecte tout ce qui peut affecter son domaine. Le conseil
des lois surveille tous les abus que les magistrats inférieurs peuvent faire de
la loi et il envisage les améliorations qui peuvent être apportées aux lois
municipales. Le conseil de guerre inspecte la milice et sa discipline, les
arsenaux et les entrepôts, etc. et, quand la république [11] est en guerre, il voit si les ordres des généraux
sont appropriés. Le conseil de l’amirauté a le même pouvoir à l’égard de la
flotte et de la nomination des capitaines de vaisseau et de tous les officiers
subalternes.
Aucun
de ces conseils ne peut donner de lui-même des ordres, sauf s’il reçoit du
sénat un tel pouvoir. Dans les autres cas, les conseils doivent tout
communiquer au sénat.
Quand
le sénat n’est pas en session, aucun des conseils ne peut s’assembler avant la
date fixée pour son assemblée.
Outre
ces conseils et ces cours, il existe une autre cour appelée cour des compétiteurs
qui est ainsi constituée : si un candidat à la charge de sénateur reçoit
plus d’un tiers des voix des représentants, le candidat qui vient juste après
lui en nombre de voix est exclu de toutes les charges publiques pendant un an
et il ne peut même pas être magistrat ou représentant. Il a son siège à cour
des compétiteurs. C’est donc une cour qui peut parfois contenir une centaine de
membres et parfois n’en avoir aucun et ainsi être abolie pour une année.
La
cour des compétiteurs n’a aucun pouvoir dans la république. Elle s’occupe
seulement de l’inspection des comptes publics et peut accuser un homme devant
le sénat. Si le sénat l’acquitte, la cour des compétiteurs peut, si elle le
veut, faire appel devant le peuple, c’est-à-dire les magistrats ou les représentants.
Pour cela, ces derniers s’assemblent au jour fixé par la cour des compétiteurs
et choisissent dans chaque comté trois personnes, du nombre desquelles sont
exclus les sénateurs. Ces personnes, au nombre de 300, s’assemblent dans la
capitale et refont le procès de la personne accusée.
La
cour des compétiteurs peut proposer une loi au sénat et, au cas où elle serait
refusée, peut en appeler au peuple, c’est-à-dire aux magistrats et aux
représentants qui l’examinent dans leur comté. Tout sénateur exclu du sénat par
un vote de la cour a son siège à la cour des compétiteurs.
Le
sénat possède toute l’autorité judiciaire de la chambre des Lords, c’est-à-dire
qu’il s’occupe de tous les appels qui viennent des cours subalternes. Il
désigne aussi le Lord Chancelier et tous les officiers de justice.
En
lui-même, chaque comté est une sorte de république [12] et les représentants peuvent prendre des
arrêtés [13] qui ne prennent autorité que trois mois après le
vote. Une copie du texte est envoyé au sénat et à tous les autres comtés. Le
sénat ou un simple comté peut à tout moment annuler l’arrêté d’un autre comté.
Les
représentants ont tous l’autorité des juges de paix britanniques pour ce qui
est des procès, des incarcérations, etc.
Les
magistrats nomment tous les agents du fisc [14] dans chaque comté. Toutes les affaires qui concernent
le fisc sont, en dernière instance, portées en appel devant les magistrats. Ils
contrôlent les comptes de tous les agents mais leurs propres comptes doivent
aussi être examinés et contrôlés à la fin de chaque année par les
représentants.
Les
magistrats nomment les recteurs et les pasteurs de toutes les paroisses.
Un
gouvernement presbytérien est établi et la plus haute cour ecclésiastique est
une assemblée ou un synode de tous les presbytères. Les magistrats peuvent
enlever une cause à cette cour et en décider par eux-mêmes.
Les
magistrats peuvent juger, déposer ou suspendre un presbytère.
La
milice est établie à l’imitation de la milice suisse qui est trop bien connue
pour qu’il soit besoin d’insister. Il sera bon d’ajouter qu’une armée de 20.000
hommes doit être annuellement tirée au sort par roulement, payée et qu’elle
vivra en campement pendant six semaines d’été, afin que les devoirs de ce type
de vie militaire ne soient pas entièrement inconnus.
Les
magistrats nomment tous les colonels et leurs subordonnés et le sénat tous
leurs supérieurs. Durant la guerre, le général nomme le colonel et ses
subordonnés et sa commission est valable douze mois mais, après ce délai, elle
doit être confirmée par les magistrats du comté où le régiment est en place.
Les magistrats peuvent démettre tout officier du régiment du comté et le sénat
peut faire la même chose avec tout officier de l’armée. Si les magistrats ne
jugent pas bon de confirmer le choix du général, ils peuvent nommer un autre
officier à la place de celui qui a été rejeté.
Tous
les crimes sont jugés dans le comté par les magistrats et un jury mais le sénat
a le pouvoir d’interrompre un procès et de le faire porter devant lui.
Tout
comté peut poursuivre un homme devant le sénat pour un crime.
Le
protecteur, les deux secrétaires, le conseil d'Etat et cinq personnes ou plus
désignées par le sénat possèdent, en cas d'urgence extraordinaire, un pouvoir dictatorial
pour six mois.
Le
protecteur peut gracier toute personne condamnée par les cours inférieures.
En temps
de guerre, aucun officier militaire en campagne ne peut avoir une charge civile
dans la république.
On
peut allouer quatre membres du sénat à la capitale que nous nommerons Londres.
La capitale peut donc être divisée en quatre comtés. Les représentants de
chacun de ces comtés choisissent un sénateur et dix magistrats. Il y a donc
dans la cité quatre sénateurs, quarante-quatre magistrats et quatre cents
représentants. Les magistrats ont la même autorité que dans les comtés. Les
représentants ont aussi la même autorité mais ils ne se réunissent jamais en
une assemblée unique. Ils votent dans leur propre comté ou par division de
cent.
Quand
ils promulguent un arrêté, cela se fait à la majorité des comtés ou des
divisions. Et quand il y a égalité, les magistrats ont la voix prépondérante.
Les
magistrats choisissent le maire, le shérif, le greffier et les autres officiers
de la cité.
Dans
la république, aucun représentant, aucun magistrat, aucun sénateur n’a de
salaire en tant que tel. Le protecteur, les secrétaires, les conseillers et les
ambassadeurs touchent un salaire.
La
première année de chaque siècle est réservée à la correction de toutes les
inégalités que le temps peut avoir produites dans la représentation. Cela doit
être fait par le corps législatif.
Les
principes politiques suivants peuvent expliquer la raison de cette
organisation.
Les
petites gens et les petits propriétaires sont assez bons juges de ceux qui leur
sont proches par le rang ou l’habitation et, donc, dans leurs réunions
paroissiales, ils choisiront probablement le meilleur ou presque le meilleur représentant.
Mais ils n’ont pas la compétence requise par les assemblées de comté et pour
l’élection aux plus hautes fonctions de la république. Leur ignorance donne aux
grands l’occasion de les tromper.
Dix
mille élus, même si l’élection n’a pas lieu tous les ans, forment une base
suffisamment large pour un gouvernement libre. Il est vrai que les nobles de
Pologne sont plus de dix mille et qu’ils oppriment pourtant le peuple mais,
comme le pouvoir reste entre les mains des mêmes personnes et des mêmes
familles, cela fait, d’une certaine manière, une nation distincte du peuple. De
plus, les nobles sont rassemblés sous une minorité de chefs de famille.
Tous
les gouvernements libres doivent avoir deux conseils, un petit conseil et un
grand conseil ou, en d’autres termes, un conseil du sénat et un conseil du
peuple. Comme le remarque Harrington, le peuple, sans le sénat, manquerait de
sagesse et, sans le peuple, le sénat manquerait d’honnêteté.
Une
grande assemblée de 1000 représentants du peuple, par exemple, si elle avait le
droit de débattre, tomberait dans le chaos mais, si elle n’avait pas ce droit,
le sénat aurait un veto sur elle, et le veto de la pire sorte, celui qui se
trouve avant la décision.
Il y
a donc ici un inconvénient auquel aucun gouvernement n’a encore pleinement
remédié, ce qui est pourtant la chose au monde la plus facile à faire. Si le
peuple débat, tout est confusion. S’il ne débat pas, il n’existe plus et le
sénat tranche alors pour lui. Mais divisons le peuple en de nombreux corps
distincts, ils pourront alors débattre en toute sécurité et tous les
inconvénients, semble-t-il, seront évités.
Le
cardinal de Retz dit que toutes les assemblées nombreuses, quelle que soit leur
composition, ne sont que cohue où les débats sont influencés par les motifs les
plus insignifiants. C’est ce que l’expérience quotidienne confirme. Quand une
absurdité frappe un membre, il la communique à son voisin qui en fait de même
jusqu’à ce que l’ensemble soit infecté. Séparez ce grand corps et, même si
chaque membre n’est que d’une intelligence médiocre, il est probable que la
raison pourra prévaloir dans l’ensemble. L’influence et l’exemple étant
supprimés, le bon sens l’emportera toujours sur le mauvais dans un groupe de
taille réduite. [15]
Il y
a deux choses dont il faut se protéger dans le sénat, ses combinaisons et ses
divisions. Ses combinaisons sont ce qu’il y a de plus dangereux et, contre cet
inconvénient, nous avons prévu les remèdes suivants. 1. Il faut que les
sénateurs soient très dépendants du peuple par des élections annuelles, et cela
non avec une grossière populace, comme les électeurs anglais, mais avec des
hommes de fortune et d’éducation. 2. Il faut leur accorder un pouvoir faible et
qu’ils disposent de peu de fonctions, presque toutes données par les magistrats
dans les comtés. 3. La cour des compétiteurs, composée d’hommes qui sont les
rivaux des sénateurs, qui ont presque le même intérêt et qui n’apprécient pas
leur situation présente, ne manquera de tirer tous les avantages qu’elle peut
contre eux.
Comment
empêcher les divisions du sénat ? 1. En réduisant le nombre de ses
membres. 2. Comme une faction suppose une combinaison pour un intérêt séparé,
on l’empêche par la dépendance des sénateurs par rapport au peuple. 3. Les
sénateurs ont le pouvoir d’exclure tout membre factieux. Il est vrai que, si un
autre membre ayant le même état d’esprit vient d’un comté, ils n’ont pas le
pouvoir de l’exclure. Mais il est souhaitable qu’ils ne l’aient pas car cela
montre l’humeur présente dans le peuple et peut venir de quelque mauvaise
conduite dans les affaires publiques. 4. On peut supposer que presque tout
homme, dans un sénat choisi si régulièrement par le peuple, dispose des
compétences pour occuper une fonction civile. Il serait donc bon pour le sénat
de former certaines résolutions générales sur la répartition des
fonctions entre les membres, lesquelles résolutions ne les limiteraient pas
dans les périodes critiques, quand un talent extraordinaire ou une stupidité
extraordinaire se révèle chez un sénateur, mais elles seraient suffisantes pour
empêcher les intrigues [16] et les factions en faisant de la répartition des
fonctions une chose évidente. Par exemple la résolution que personne ne puisse
jouir d’une fonction s’il n’a pas siégé quatre ans au sénat ; que
personne, sinon un ambassadeur, ne soit en fonction deux ans de suite ;
que personne n’atteigne les plus hautes fonctions sans être passé par des
fonctions inférieures ; que personne ne soit protecteur deux fois, etc. Le
sénat de Venise se gouverne par de telles résolutions.
Dans
le domaine de la politique étrangère, l’intérêt du sénat ne peut guère être
distinct de celui du peuple et il est donc bon de donner le pouvoir absolu au
sénat. Autrement, il n’y aurait aucun secret, aucune politique subtile. En
outre, on ne peut conclure d’alliance sans argent et le sénat est déjà
suffisamment dépendant. Sans mentionner que le pouvoir législatif est toujours
supérieur au pouvoir exécutif et que les magistrats ou les représentants
peuvent s’interposer quand ils le jugent bon.
Ce
qui maintient fondamentalement le gouvernement britannique, c’est l’opposition
des intérêts mais, quoique, dans l’ensemble, elle soit utile, elle engendre des
factions sans fin. Dans ce projet de république, on recueille tous les
avantages en évitant tous les inconvénients. Les compétiteurs n’ont pas
le pouvoir de contrôler le sénat, ils ont seulement le pouvoir d’accuser et de
faire appel au peuple.
Il
est aussi nécessaire d’empêcher aussi bien les combinaisons que les divisions
des mille magistrats, ce qui est suffisamment réalisé par la séparation des
lieux et des intérêts.
Mais,
de peur que cela ne soit pas suffisant, ces magistrats dépendent pour leur
élection de 10.000 représentants, ce qui sert la même fin.
Ce
n’est pas tout. Les 10.000 représentants peuvent reprendre le pouvoir quand ils
le veulent et non seulement quand ils le veulent tous mais même quand le
veulent 5% d’entre eux, ce qui arrive au premier soupçon d’un intérêt séparé.
Les
10.000 représentants forment un corps trop grand pour s’unir ou se diviser,
sauf quand ils s’assemblent en un seul lieu et qu’ils tombent sous la coupe de
chefs ambitieux. Sans mentionner leur élection annuelle par le corps entier du
peuple [17], ce dont il faut tenir compte.
Une
petite république est, pour ce qui est de l’intérieur, le gouvernement le plus
heureux du monde parce tout se trouve sous les yeux des gouvernants mais elle
peut être subjuguée par une grande force extérieure. Ce projet semble avoir
tous les avantages d’une petite et d’une grande république.
Toute
loi du comté qui révèle une opposition d’intérêts peut être annulée soit par le
sénat, soit par un autre comté, auquel cas aucune partie n’est son propre juge.
La question doit être référée à l’ensemble qui déterminera au mieux ce qui
s’accorde avec l’intérêt général.
On
comprend aisément les raisons de l’organisation du clergé et de la milice. Sans
un clergé dépendant des magistrats civils et sans une milice, il est vain de
penser qu’un gouvernement libre puisse jamais connaître la sécurité ou la
stabilité.
Dans
de nombreux gouvernements, les magistrats subalternes n’ont d’autre récompense
que ce que leur donnent leur ambition, leur vanité ou leur esprit public. Les
salaires des juges français ne s’élèvent pas jusqu’à l’intérêt des sommes
qu’ils paient pour avoir leur charge. Les bourgmestres hollandais ont aussi peu
de profits immédiats que les juges de paix anglais ou les membres de la Chambre
des Communes d’autrefois. Mais, si l’on craint que cela ne produise de la
négligence dans l’administration (ce qui n’est pas à redouter, vu l’ambition
naturelle des hommes), donnons aux magistrats un salaire suffisant. Les
sénateurs, eux, ont accès à tant de charges honorables et lucratives qu’il est
inutile d’acheter leur assiduité. Quant aux représentants, on exige d’eux peu
d’assiduité.
Que
le présent projet de gouvernement soit praticable, personne ne peut en douter
en considérant la ressemblance qu’il a avec la république des Provinces-Unies,
un gouvernement sage et réputé. [18] Les changements que le présent projet propose
semblent tous apporter des améliorations. 1. La représentation est plus égale.
2. Le pouvoir illimité des bourgmestres dans les villes, qui forment une
parfaite aristocratie dans la république hollandaise, est corrigé par une
démocratie [19] bien tempérée qui donne au peuple le pouvoir d’élire
chaque année les représentants des comtés. 3. Le veto que toutes les provinces
et toutes les villes ont sur le corps entier de la république [20] hollandaise pour les alliances, la paix et la guerre,
et l’imposition est ici supprimé. 4. Les comtés, dans ce projet, ne sont pas
aussi indépendants les uns des autres et ne forment pas des corps aussi séparés
que les sept provinces où la jalousie et l’envie des petites villes et des
petites provinces à l’égard des grandes, particulièrement en Hollande et à
Amsterdam, ont fréquemment troublé le gouvernement. 5. Le sénat a de plus
larges pouvoirs – quoique très peu dangereux – que les Etats-Généraux, ce qui
permet au premier d’être plus diligent et plus secret dans ses résolutions que
ne peuvent l’être les seconds.
Les
principaux changements qui pourraient être apportés au gouvernement britannique
pour qu’il se rapproche du plus parfait modèle de monarchie limitée semblent
être les suivants. Premièrement, le plan du parlement [21] de Cromwell devrait être restauré en rendant la
représentation égale et en ne donnant le droit de vote dans les élections des
comtés qu’à ceux qui possèdent une propriété d’au moins 200 livres. [22] Deuxièmement, comme la Chambre des Communes
serait trop lourde face à la fragile Chambre des Lords, comme à présent, il
faudrait en ôter les évêques et les Pairs d’Ecosse. [23] Il faudrait élever le nombre des membres de la
chambre haute à trois ou quatre cents. Leur siège ne serait pas héréditaire
mais serait détenu à vie. Il faudrait qu’ils élisent leurs membres et aucun
membre de la Chambre des Communes ne pourrait refuser un siège qui lui est
offert. De cette façon, la Chambre des Lords serait entièrement composée
d’hommes de grand mérite, ayant de grandes aptitudes et s’intéressant de près à
la nation, et on se débarrasserait des meneurs turbulents de la Chambre des
Communes en liant leur intérêt à la Chambre des Pairs. Une telle aristocratie
serait un excellent rempart en faveur de la monarchie mais aussi contre elle.
Actuellement, la balance de notre gouvernement dépend dans une certaine mesure
des aptitudes et de la conduite du souverain qui sont des circonstances
variables et incertaines.
Ce
projet de monarchie limitée, malgré les corrections, semble encore susceptible
d’avoir trois grands inconvénients. Premièrement, quoiqu’il amoindrisse
les partis de la cour et de la nation, il ne les supprime pas entièrement. Deuxièmement,
le caractère de la personne du roi a encore nécessairement une grande influence
sur le gouvernement. Troisièmement, l’épée est entre les mains
d’une seule personne qui négligera toujours de maintenir la discipline de la
milice afin d’avoir un prétexte pour conserver une armée permanente. [24]
Nous conclurons ce sujet en remarquant la fausseté de l’opinion commune selon laquelle aucun grand Etat, comme la France ou la Grande Bretagne, ne pourra jamais se modeler sur une république [25] parce que cette forme de gouvernement ne peut exister que dans une cité ou un petit territoire. Le contraire semble probable. Bien qu’il soit plus difficile de former un gouvernement républicain [26] dans un pays étendu que dans une cité, il y a plus de facilité, une fois qu’il est formé, de maintenir sa stabilité et son uniformité sans tumulte ni factions. Il n’est pas facile à des parties distantes d’un grand Etat de s’unir en gouvernement libre, elles seront plus facilement d’accord pour estimer et révérer une seule personne qui, à la faveur de sa popularité, peut s’emparer du pouvoir et, forçant les plus obstinés à se soumettre, peut établir un gouvernement monarchique. D’un autre côté, une cité s’accorde aisément sur les mêmes idées au sujet du gouvernement, que l’égalité naturelle des propriétés favorise la liberté et que la proximité des habitations permet aux citoyens de s’aider les uns les autres. Même sous un prince absolu, le gouvernement subalterne des cités est communément républicain alors que celui des comtés et des provinces est monarchique. Mais ces mêmes circonstances qui facilitent l’érection de républiques [27] dans une cité rend leur constitution plus fragile et plus incertaine. Les démocraties [28] sont turbulentes. Même quand le peuple peut être séparé ou divisé en petites parties, pour les votes et les élections, la proximité des habitations dans une ville rendra toujours plus sensible la force des tendances et des courants populaires. Les aristocraties sont mieux adaptées à la paix et l’ordre et c’est pourquoi les auteurs anciens les admiraient en priorité. Mais elles étaient jalouses et oppressives. Dans un grand gouvernement, qui a été modelé par une habileté de maître, il y a assez de place et d’étendue pour raffiner la démocratie [29], depuis le bas peuple qui peut être admis dans les premières élections et la première formation de la république [30] jusqu’aux plus hauts magistrats qui dirigent tous les mouvements. En même temps, les parties sont si distantes et éloignées qu’il est très difficile, soit par l’intrigue, soit par les préjugés ou les passions, de les précipiter dans des mesures contre l’intérêt public.
Il est superflu de se demander si un tel gouvernement est immortel. Je reconnais la justesse de l’exclamation du poète sur les projets sans fin de la race humaine : Homme, et pour toujours ! [31] Le monde lui-même n’est probablement pas immortel. Même un gouvernement parfait peut être miné par des fléaux qui en font la faible proie de ses voisins. Nous ne savons pas jusqu’où l’enthousiasme ou d’autres mouvements extraordinaires de l’esprit humain peuvent mener les hommes au détriment de tout ordre et de tout bien public. Quand la différence des intérêts est supprimée, des factions bizarres et inexplicables naissent souvent des faveurs ou des inimitiés personnelles. Sans doute la rouille peut-elle atteindre les ressorts de la machine politique la plus précise et dérégler ses mouvements. Enfin, les grandes conquêtes, quand elles se poursuivent, doivent être la ruine de tout gouvernement libre, plus rapidement encore pour un gouvernement parfait que pour un gouvernement imparfait à cause des avantages mêmes que le premier possède sur le second. Même si un tel Etat établissait une loi fondamentale contre les conquêtes, les républiques [32] ont autant d’ambition que les individus et l’intérêt présent leur fait oublier leur postérité. Qu’un tel gouvernement puisse fleurir pendant de nombreux siècles, voilà de quoi stimuler les efforts des hommes sans qu’ils aillent jusqu’à prétendre donner à leurs œuvres une immortalité que le Tout-Puissant semble avoir refusé aux siennes propres.
IDEA OF A PERFECT COMMONWEALTH
It is not with forms
of government, as with other artificial contrivances, where an old engine may be
rejected, if we can discover another more accurate and commodious, or where
trials may safely be made, even though the success be doubtful. An established
government has an infinite advantage, by that very circumstance of its being
established, the bulk of mankind being governed by authority, not reason, and
never attributing authority to any thing that has not the recommendation of
antiquity. To tamper, therefore, in this affair, or try experiments merely upon
the credit of supposed argument and philosophy, can never be the part of a wise
magistrate, who will bear a reverence to what carries the marks of age; and
though he may attempt some improvements for the public good, yet will he adjust
his innovations, as much as possible, to the ancient fabric, and preserve
entire the chief pillars and supports of the constitution.
The mathematicians in
Europe have been much divided concerning that figure of a ship, which is the
most commodious for sailing; and Huygens, who at last determined the
controversy, is justly thought to have obliged the learned, as well as
commercial world, though Columbus had sailed to America, and Sir Francis Drake
made the tour of the world, without any such discovery. As one form of
government must be allowed more perfect than another, independent of the
manners and humours of particular men, why may we not enquire what is the most
perfect of all, though the common botched and inaccurate governments seem to
serve the purposes of society, and though it be not so easy to establish a new system
of government, as to build a vessel upon a new construction? The subject is
surely the most worthy curiosity of any the wit of man can possibly devise. And
who knows, if this controversy were fixed by the universal consent of the wise
and learned, but, in some future age, an opportunity might be afforded of
reducing the theory to practice, either by a dissolution of some old
government, or by the combination of men to form a new one, in some distant
part of the world? In all cases, it must be advantageous to know what is most
perfect in the kind, that we may be able to bring any real constitution or form
of government as near it as possible, by such gentle alterations and
innovations as may not give too great disturbance to society.
All I pretend to in
the present essay is to revive this subject of speculation; and therefore I
shall deliver my sentiments in as few words as possible. A long dissertation on
that head would not, I apprehend, be very acceptable to the public, who will be
apt to regard such disquisitions both as useless and chimerical.
All plans of
government, which suppose great reformation in the manners of mankind, are
plainly imaginary. Of this nature, are the Republic of Plato, and the Utopia
of Sir Thomas More. The Oceana is the only valuable model of a
commonwealth, that has yet been offered to the public.
The chief defects of
the Oceana seem to be these. First, Its rotation is inconvenient, by
throwing men, of whatever abilities, by intervals, out of public employments. Secondly,
Its Agrarian is impracticable. Men will soon learn the art, which was
practised in ancient Rome, of concealing their possessions under other people's
name; till at last, the abuse will become so common, that they will throw off
even the appearance of restraint. Thirdly, The Oceana provides not a
sufficient security for liberty, or the redress of grievances. The senate must
propose, and the people consent; by which means, the senate have not only a
negative upon the people, but, what is of much greater consequence, their
negative goes before the votes of the people. Were the King's negative of the
same nature in the English constitution, and could he prevent any bill from
coming into parliament, he would be an absolute monarch. As his negative
follows the votes of the houses, it is of little consequence: Such a difference
is there in the manner of placing the same thing. When a popular bill has been
debated in parliament, is brought to maturity, all its conveniencies and
inconveniencies, weighed and balanced; if afterwards it be presented for the
royal assent, few princes will venture to reject the unanimous desire of the
people. But could the King crush a disagreeable bill in embryo (as was the
case, for some time, in the Scottish parliament, by means of the lords of the
articles), the British government would have no balance, nor would grievances
ever be redressed: And it is certain, that exorbitant power proceeds not, in
any government, from new laws, so much as from neglecting to remedy the abuses,
which frequently rise from the old ones. A government, says Machiavel, must
often be brought back to its original principles. It appears then, that, in the
Oceana, the whole legislature may be said to rest in the senate; which
Harrington would own to be an inconvenient form of government, especially after
the Agrarian is abolished.
Here is a form of
government, to which I cannot, in theory, discover any considerable objection.
Let Great Britain and
Ireland, or any territory of equal extent, be divided into 100 counties, and
each county into 100 parishes, making in all 10,000. If the country, proposed
to be erected into a commonwealth be of more narrow extent, we may diminish the
number of counties; but never bring them below thirty. If it be of greater
extent, it were better to enlarge the parishes, or throw more parishes into a
county, than encrease the number of counties.
Let all the
freeholders of twenty pounds a-year in the county, and all the householders
worth 500 pounds in the town parishes, meet annually in the parish church, and
chuse, by ballot, some freeholder of the county for their member, whom we shall
call the county representative.
Let the 100 county
representatives, two days after their election, meet in the county town, and
chuse by ballot, from their own body, ten county magistrates, and one senator.
There are, therefore, in the whole commonwealth, 100 senators, 1100 county
magistrates, and 10,000 county representatives. For we shall bestow on all
senators the authority of county magistrates, and on all county magistrates the
authority of county representatives.
Let the senators meet
in the capital, and be endowed with the whole executive power of the
commonwealth; the power of peace and war, of giving orders to generals,
admirals, and ambassadors, and, in short, all the prerogatives of a British
King, except his negative.
Let the county
representatives meet in their particular counties, and possess the whole
legislative power of the commonwealth; the greater number of counties deciding
the question; and where these are equal, let the senate have the casting vote.
Every new law must
first be debated in the senate; and though rejected by it, if ten senators
insist and protest, it must be sent down to the counties. The senate, if they
please, may join to the copy of the law their reasons for receiving or
rejecting it.
Because it would be
troublesome to assemble all the county representatives for every trivial law,
that may be requisite, the senate have their choice of sending down the law
either to the county magistrates or county representatives.
The magistrates,
though the law be referred to them, may, if they please, call the
representatives, and submit the affair to their determination.
Whether the law be
referred by the senate to the county magistrates or representatives, a copy of
it, and of the senate's reasons, must be sent to every representative eight
days before the day appointed for the assembling, in order to deliberate
concerning it. And though the determination be, by the senate, referred to the
magistrates, if five representatives of the county order the magistrates to
assemble the whole court of representatives, and submit the affair to their
determination, they must obey.
Either the county magistrates or representatives may give, to the
senator of the county, the copy of a law to be proposed to the senate; and if
five counties concur in the same order, the law, though refused by the senate,
must come either to the county magistrates or representatives, as is contained
in the order of the five counties.
Any twenty counties, by a vote either of their magistrates or
representatives, may throw any man out of all public offices for a year. Thirty
counties for three years.
The senate has a power of throwing out any member or number of members
of its own body, not to be re-elected for that year. The senate cannot throw
out twice in a year the senator of the same county.
The power of the old senate continues for three weeks after the annual
election of the county representatives. Then all the new senators are shut up
in a conclave, like the cardinals; and by an intricate ballot, such as that of
Venice or Malta, they chuse the following magistrates; a protector, who
represents the dignity of the commonwealth, and presides in the senate; two
secretaries of state; these six councils, a council of state, a council of
religion and learning, a council of trade, a council of laws, a council of war,
a council of the admiralty, each council consisting of five persons; together
with six commissioners of the treasury and a first commissioner. All these must
be senators. The senate also names all the ambassadors to foreign courts, who
may either be senators or not.
The senate may continue any or all of these, but must re-elect them
every year.
The protector and two secretaries have session and suffrage in the
council of state. The business of that council is all foreign politics. The
council of state has session and suffrage in all the other councils.
The council of religion and learning inspects the universities and
clergy. That of trade inspects every thing that may affect commerce. That of
laws inspects all the abuses of law by the inferior magistrates, and examines
what improvements may be made of the municipal law. That of war inspects the
militia and its discipline, magazines, stores, &c. and when the republic is
in war, examines into the proper orders for generals. The council of admiralty
has the same power with regard to the navy, together with the nomination of the
captains and all inferior officers.
None of these councils can give orders themselves, except where they
receive such powers from the senate. In other cases, they must communicate
every thing to the senate.
When the senate is under adjournment, any of the councils may assemble
it before the day appointed for its meeting.
Besides these councils or courts, there is another called the court of competitors;
which is thus constituted. If any candidates for the office of senator have
more votes than a third of the representatives, that candidate, who has most
votes, next to the senator elected, becomes incapable for one year of all
public offices, even of being a magistrate or representative: But he takes his
seat in the court of competitors. Here then is a court which may sometimes
consist of a hundred members, sometimes have no members at all; and by that
means, be for a year abolished.
The court of competitors has no power in the commonwealth. It has only
the inspection of public accounts, and the accusing of any man before the
senate. If the senate acquit him, the court of competitors may, if they please,
appeal to the people, either magistrates or representatives. Upon that appeal,
the magistrates or representatives meet on the day appointed by the court of
competitors, and chuse in each county three persons; from which number every
senator is excluded. These, to the number of 300, meet in the capital, and bring
the person accused to a new trial.
The court of competitors may propose any law to the senate; and if
refused, may appeal to the people, that is, to the magistrates or
representatives, who examine it in their counties. Every senator, who is thrown
out of the senate by a vote of the court, takes his seat in the court of
competitors.
The senate possesses all the judicative authority of the house of Lords,
that is, all the appeals from the inferior courts. It likewise appoints the
Lord Chancellor, and all the officers of the law.
Every county is a kind of republic within itself, and the
representatives may make bye-laws; which have no authority 'till three months
after they are voted. A copy of the law is sent to the senate, and to every
other county. The senate, or any single county, may, at any time, annul any
bye-law of another county.
The representatives have all the authority of the British justices of
peace in trials, commitments, &c.
The magistrates have the appointment of all the officers of the revenue
in each county. All causes with regard to the revenue are carried ultimately by
appeal before the magistrates. They pass the accompts of all the officers; but
must have their own accompts examined and passed at the end of the year by the
representatives.
The magistrates name rectors or ministers to all the parishes.
The Presbyterian government is established; and the highest
ecclesiastical court is an assembly or synod of all the presbyters of the
county. The magistrates may take any cause from this court, and determine it
themselves.
The magistrates may try, and depose or suspend any presbyter.
The militia is established in imitation of that of Swisserland, which
being well known, we shall not insist upon it. It will only be proper to make
this addition, that an army of 20,000 men be annually drawn out by rotation,
paid and encamped during six weeks in summer; that the duty of a camp may not
be altogether unknown.
The magistrates appoint all the colonels and downwards. The senate all
upwards. During war, the general appoints the colonel and downwards, and his
commission is good for a twelvemonth. But after that, it must be confirmed by
the magistrates of the county, to which the regiment belongs. The magistrates
may break any officer in the county regiment. And the senate may do the same to
any officer in the service. If the magistrates do not think proper to confirm
the general's choice, they may appoint another officer in the place of him they
reject.
All crimes are tried within the county by the magistrates and a jury.
But the senate can stop any trial, and bring it before themselves.
Any county may indict any man before the senate for any crime.
The protector, the two secretaries, the council of state, with any five
or more that the senate appoints, are possessed, on extraordinary emergencies,
of dictatorial power for six months.
The protector may pardon any person condemned by the inferior courts.
In time of war, no officer of the army that is in the field can have any
civil office in the commonwealth.
The capital, which we shall call London, may be allowed four members in
the senate. It may therefore be divided into four counties. The representatives
of each of these chuse one senator, and ten magistrates. There are therefore in
the city four senators, forty-four magistrates, and four hundred
representatives. The magistrates have the same authority as in the counties.
The representatives also have the same authority; but they never meet in one
general court: They give their votes in their particular county, or division of
hundreds.
When they enact any bye-law, the greater number of counties or divisions
determines the matter. And where these are equal, the magistrates have the
casting vote.
The magistrates chuse the mayor, sheriff, recorder, and other officers
of the city.
In the commonwealth, no representative, magistrate, or senator, as such,
has any salary. The protector, secretaries, councils, and ambassadors, have
salaries.
The first year in every century is set apart for correcting all
inequalities, which time may have produced in the representative. This must be
done by the legislature.
The following political aphorisms may explain the reason of these
orders.
The lower sort of people and small proprietors are good judges enough of
one not very distant from them in rank or habitation; and therefore, in their
parochial meetings, will probably chuse the best, or nearly the best
representative: But they are wholly unfit for county-meetings, and for electing
into the higher offices of the republic. Their ignorance gives the grandees an
opportunity of deceiving them.
Ten thousand, even though they were not annually elected, are a basis
large enough for any free government. It is true, the nobles in Poland are more
than 10,000, and yet these oppress the people. But as power always continues
there in the same persons and families, this makes them, in a manner, a
different nation from the people. Besides the nobles are there united under a
few heads of families.
All free governments must consist of two councils, a lesser and greater;
or, in other words, of a senate and people. The people, as Harrington observes,
would want wisdom, without the senate: The senate, without the people, would
want honesty.
A large assembly of 1000, for instance, to represent the people, if
allowed to debate, would fall into disorder. If not allowed to debate, the
senate has a negative upon them, and the worst kind of negative, that before
resolution.
Here therefore is an inconvenience, which no government has yet fully
remedied, but which is the easiest to be remedied in the world. If the people
debate, all is confusion: If they do not debate, they can only resolve; and
then the senate carves for them. Divide the people into many separate bodies;
and then they may debate with safety, and every inconvenience seems to be
prevented.
Cardinal de Retz says, that all numerous assemblies, however composed,
are mere mob, and swayed in their debates by the least motive. This we find
confirmed by daily experience. When an absurdity strikes a member, he conveys
it to his neighbour, and so on, till the whole be infected. Separate this great
body; and though every member be only of middling sense, it is not probable,
that any thing but reason can prevail over the whole. Influence and example
being removed, good sense will always get the better of bad among a number of
people.
There are two things to be guarded against in every senate: Its
combination, and its division. Its combination is most dangerous. And against
this inconvenience we have provided the following remedies. 1. The great
dependence of the senators on the people by annual elections; and that not by
an undistinguishing rabble, like the English electors, but by men of fortune
and education. 2. The small power they are allowed. They have few offices to
dispose of. Almost all are given by the magistrates in the counties. 3. The
court of competitors, which being composed of men that are their rivals, next
to them in interest, and uneasy in their present situation, will be sure to take
all advantages against them.
The division of the senate is prevented, 1. By the smallness of their
number. 2. As faction supposes a combination in a separate interest, it is
prevented by their dependence on the people. 3. They have a power of expelling
any factious member. It is true, when another member of the same spirit comes
from the county, they have no power of expelling him: Nor is it fit they
should; for that shows the humour to be in the people, and may possibly arise
from some ill conduct in public affairs. 4. Almost any man, in a senate so
regularly chosen by the people, may be supposed fit for any civil office. It
would be proper, therefore, for the senate to form some general
resolutions with regard to the disposing of offices among the members: Which
resolutions would not confine them in critical times, when extraordinary parts
on the one hand, or extraordinary stupidity on the other, appears in any
senator; but they would be sufficient to prevent intrigue and faction, by
making the disposal of the offices a thing of course. For instance, let it be a
resolution, That no man shall enjoy any office, till he has sat four years in
the senate: That, except ambassadors, no man shall be in office two years
following: That no man shall attain the higher offices but through the lower:
That no man shall be protector twice, &c. The senate of Venice govern
themselves by such resolutions.
In foreign politics the interest of the senate can scarcely ever be
divided from that of the people; and therefore it is fit to make the senate
absolute with regard to them; otherwise there could be no secrecy or refined
policy. Besides, without money no alliance can be executed; and the senate is
still sufficiently dependant. Not to mention, that the legislative power being
always superior to the executive, the magistrates or representatives may
interpose whenever they think proper.
The chief support of the British
government is the opposition of interests; but that, though in the main
serviceable, breeds endless factions. In the foregoing plan, it does all the
good without any of the harm. The competitors have no power of
controlling the senate: They have only the power of accusing, and appealing to
the people.
It is necessary, likewise, to prevent both combination and division in
the thousand magistrates. This is done sufficiently by the separation of places
and interests.
But lest that should not be sufficient, their dependence on the 10,000
for their elections, serves to the same purpose.
Nor is that all: For the 10,000 may resume the power whenever they
please; and not only when they all please, but when any five of a hundred
please, which will happen upon the very first suspicion of a separate interest.
The 10,000 are too large a body either to unite or divide, except when
they meet in one place, and fall under the guidance of ambitious leaders. Not
to mention their annual election, by the whole body of the people, that are of
any consideration.
A small commonwealth is the happiest government in the world within
itself, because every thing lies under the eye of the rulers: But it may be
subdued by great force from without. This scheme seems to have all the
advantages both of a great and a little commonwealth.
Every county-law may be annulled either by the senate or another county;
because that shows an opposition of interest: In which case no part ought to
decide for itself. The matter must be referred to the whole, which will best
determine what agrees with general interest.
As to the clergy and militia, the reasons of these orders are obvious.
Without the dependence of the clergy on the civil magistrates, and without a
militia, it is in vain to think that any free government will ever have
security or stability.
As to the clergy and militia, the reasons of these orders are obvious.
Without the dependence of the clergy on the civil magistrates, and without a
militia, it is in vain to think that any free government will ever have
security or stability.
In many governments, the inferior magistrates have no rewards but what
arise from their ambition, vanity, or public spirit. The salaries of the French
judges amount not to the interest of the sums they pay for their offices. The
Dutch burgo-masters have little more immediate profit than the English justices
of peace, or the members of the house of commons formerly. But lest any should
suspect, that this would beget negligence in the administration (which is
little to be feared, considering the natural ambition of mankind), let the
magistrates have competent salaries. The senators have access to so many
honourable and lucrative offices, that their attendance needs not be bought.
There is little attendance required of the representatives.
That the foregoing plan of government is practicable, no one can doubt,
who considers the resemblance that it bears to the commonwealth of the United
Provinces, a wise and renowned government. The alterations in the present
scheme seem all evidently for the better. 1. The representation is more equal.
2. The unlimited power of the burgo-masters in the towns, which forms a perfect
aristocracy in the Dutch commonwealth, is corrected by a well-tempered
democracy, in giving to the people the annual election of the county
representatives. 3. The negative, which every province and town has upon the
whole body of the Dutch republic, with regard to alliances, peace and war, and
the imposition of taxes, is here removed. 4. The counties, in the present plan,
are not so independent of each other, nor do they form separate bodies so much
as the seven provinces; where the jealousy and envy of the smaller provinces
and towns against the greater, particularly Holland and Amsterdam, have
frequently disturbed the government. 5. Larger powers, though of the safest kind,
are intrusted to the senate than the States-General possess; by which means,
the former may become more expeditious, and secret in their resolutions, than
it is possible for the latter.
The chief alterations that could be made on the British government, in
order to bring it to the most perfect model of limited monarchy, seem to be the
following. First, The plan of Cromwell’s parliament ought to be
restored, by making the representation equal, and by allowing none to vote in
the county elections who possess not a property of 200 pounds value. Secondly,
As such a house of Commons would be too weighty for a frail house of Lords,
like the present, the Bishops and Scotch Peers ought to be removed: The number
of the upper house ought to be raised to three or four hundred: Their seats not
hereditary, but during life: They ought to have the election of their own
members; and no commoner should be allowed to refuse a seat that was offered
him. By this means the house of Lords would consist entirely of the men of chief
credit, abilities, and interest in the nation; and every turbulent leader in
the house of Commons might be taken off, and connected by interest with the
house of Peers. Such an aristocracy would be an excellent barrier both to the
monarchy and against it. At present, the balance of our government depends in
some measure on the abilities and behaviour of the sovereign; which are
variable and uncertain circumstances.
This plan of limited monarchy, however corrected, seems still liable to
three great inconveniencies. First, It removes not entirely, though it
may soften, the parties of court and country. Secondly, The
king's personal character must still have great influence on the government. Thirdly,
The sword is in the hands of a single person, who will always neglect to
discipline the militia, in order to have a pretence for keeping up a standing
army.
We shall conclude
this subject, with observing the falsehood of the common opinion, that no large
state, such as France or Great Britain, could ever be modelled into a
commonwealth, but that such a form of government can only take place in a city
or small territory. The contrary seems probable. Though it is more difficult to
form a republican government in an extensive country than in a city; there is
more facility, when once it is formed, of preserving it steady and uniform,
without tumult and faction. It is not easy, for the distant parts of a large
state to combine in any plan of free government; but they easily conspire in
the esteem and reverence for a single person, who, by means of this popular
favour, may seize the power, and forcing the more obstinate to submit, may
establish a monarchical government. On the other hand, a city readily concurs
in the same notions of government, the natural equality of property favours
liberty, and the nearness of habitation enables the citizens mutually to assist
each other. Even under absolute princes, the subordinate government of cities
is commonly republican; while that of counties and provinces is monarchical.
But these same circumstances, which facilitate the erection of commonwealths in
cities, render their constitution more frail and uncertain. Democracies are
turbulent. For however the people may be separated or divided into small
parties, either in their votes or elections; their near habitation in a city
will always make the force of popular tides and currents very sensible.
Aristocracies are better adapted for peace and order, and accordingly were most
admired by ancient writers; but they are jealous and oppressive. In a large
government, which is modelled with masterly skill, there is compass and room
enough to refine the democracy, from the lower people, who may be admitted into
the first elections or first concoction of the commonwealth, to the higher
magistrates, who direct all the movements. At the same time, the parts are so
distant and remote, that it is very difficult, either by intrigue, prejudice,
or passion, to hurry them into any measures against the public interest.
It is needless to
enquire, whether such a government would be immortal. I allow the justness of
the poet's exclamation on the endless projects of human race, Man and for
ever! The world itself probably is not immortal. Such consuming plagues may
arise as would leave even a perfect government a weak prey to its neighbours.
We know not to what length enthusiasm, or other extraordinary movements of the
human mind, may transport men, to the neglect of all order and public good.
Where difference of interest is removed, whimsical and unaccountable factions
often arise, from personal favour or enmity. Perhaps, rust may grow to the
springs of the most accurate political machine, and disorder its motions.
Lastly, extensive conquests, when pursued, must be the ruin of every free
government; and of the more perfect governments sooner than of the imperfect;
because of the very advantages which the former possess above the latter. And
though such a state ought to establish a fundamental law against conquests; yet
republics have ambition as well as individuals, and present interest makes men
forgetful of their posterity. It is a sufficient incitement to human
endeavours, that such a government would flourish for many ages; without
pretending to bestow, on any work of man, that immortality, which the Almighty
seems to have refused to his own productions.